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上世紀90年代，為了適應計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌要求，國家在企業先行建立社會統籌與個人賬戶相結合的個人養老保險制度，實現單位保障向社會保險的轉變。機關事業單位個人養老保險制度改革相對滯后，總體上仍然實行單位退休個人養老保險制度，由此造成了養老“雙軌制”。

并軌最大的瓶頸是機關事業單位人員擔心待遇會降低。中國社會科學院世界社保中心主任鄭秉文一針見血，“不是機關事業單位人員覺悟低，也不是國家決心不夠大，待遇降低的改革肯定難以推行。”

“雙軌制”形成后，機關事業單位人員退休后按退休前工資的一定比例發放，并與在崗者工資增長掛鉤。多數退休者退休金一般不低于退休前在崗檔案工資的70%，具有高級專業技術職稱者大多在80%以上。北京大學國家發展研究院近日發布的“中國健康與養老追蹤調查”顯示，機關事業單位養老金的中位數為24000元，企業養老保險金的中位數為18000元，兩者差距明顯。

由于企業與機關事業群體個人養老保險制度設計不一致，導致兩大群體退休金差距逐年增大，雖然從2005年開始，連續9年上調企業退休人員基本養老金水平，但個人養老保險制度改革一再拖延，仍然沒能從根本上改變問題，媒體關于養老金“雙軌制”的文章，經常成為社會關注的熱點。

現在，決策層對“并軌”已經達成共識，養老制度最終統一的大方向也已經明確：并非簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”。

人社部委托相關單位完成的養老金改革課題已經相繼上報，人社部正在抓緊研究養老保險頂層設計方案，將在適當的時候征求社會各界意見，待方案成熟后，涉及的各項改革舉措將逐步實施。

清華大學公共管理學院就業與社會保障研究中心“清華養老金工作室”主任楊燕綏等人認為，養老金屬于社會政策，不是一蹴而就的事情，需要幾十年進行變革。頂層設計應對此給出一個科學合理的規劃，促進社會共識，再分步實施，讓人民知道如何配合政府實施新的規劃。

個人養老保險制度并軌難點，還是養老保障水平較高的群體不愿納入較低的群體之中，調動起機關事業單位人員改革的積極性成為關鍵。

她主導的工作室建議，從2016年開始，建立機關事業單位個人儲蓄養老金賬戶，采取個人繳費與單位繳費相結合，由財政撥付的退休金從2017年開始逐年遞減，領取的個人養老金逐年遞增，以保障過渡期基本養老金待遇不變。

按照這個制度設計，退休金徹底退出，機關事業單位加入全國統籌的基本養老保險制度，用時需要20年。

個人養老保險制度改革一直是“并軌”的難點，由于擔心改革后待遇下降，2008年提出試點改革的地區一直沒有實質性動作，“削高就低”的養老金并軌改革阻力重重。

而采取這種逐年替代的制度安排，則可以保障機關事業單位職工總和養老金替代率為個人退休前工資總額的60%-80%，實現退休金政策的平穩退出。

中國社科院社會保障實驗室主任鄭秉文認為，改革之后對機關事業單位職工其實是有好處的，這份養老金在退休時就是他們的一份資產，受法律保護，而傳統的退休體制則不是這樣，比如，下海經商或其他重大變故，養老金就沒有了。

據人社部相關負責人介紹，推進“并軌”要考慮兩方面情況：一方面，機關事業單位現行退休養老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類老制度進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的平穩過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮企業職工個人養老保險制度本身也需要繼續改革完善。